Uudised

Oleme saatnud õiguskantslerile päringu muinsuskaitse põhimääruse kehtivuse kohta

facebook
09.august 2019

Muinsuskaitsealade põhimääruste kehtivusest

Lp Ülle Madise

Täname Teid vastuse eest, mille saatsite 27.06.2019 Eesti Omanike Keskliidule seoses muinsuskaitsealade põhimääruste kehtivusega.

Õiguskantsleri vastust saad lugeda siit.

Õiguslik ebaselgus pigem suurenes kui vähenes

Asusite enda vastuses seisukohale, et täna Riigi Teatajas avaldatud vana ning tänaseks kehtetu seaduse alusel vastu võetud muinsuskaitsealade põhimäärused ei olegi tegelikkuses mitte määrused, vaid need on hoopis haldusaktid. Lahenduse kogu asjas taandategi sellele tõdemusele. Seejärel esitate käsitluse sellest, kuidas on meie poolt toodud vastuolud muinsuskaitsealade põhimääruste ja põhiseaduse vahel ületatav. Olete enda vastuses küll välja toonud määruse ning üldkorralduse vormides vastu võetud aktide erinevusi ning teinud sellega seoses viiteid ka Riigikohtu praktikale, ent EOKL kirjas kodaniku vaatest püstitatud olulistele põhiseaduslikele küsimustele jätsite sisuliselt vastamata. Sellest tingituna võib tekkida kahtlus, et olete otsustanud mingil põhjusel EOKL poolt tõstatud õigusselgusetuse probleemi n-ö „uksest välja“ menetleda. [1] Vaatamata arutelule selle üle, milline on lõppkokkuvõttes ühe või teise akti materiaalne sisu, on täna kehtivad muinsuskaitsealad vastu võetud ning Riigi Teatajas avaldatud määrustena. Teie vastusest järeldub, et vaatamata sellele, et kehtivad muinsuskaitsealade põhimäärused on vastu võetud formaalselt määruste vormis, ei pea õiguskäibes osaleja siiski akti kehtivale vormile tähelepanu pöörama. Eeltoodust on tingitud mitmeid õigusselgusetusega kaasnevad probleemid, mistõttu palume Teil meile saadetud muinsuskaitsealade põhimääruseid puudutavat vastuskirja täiendada. Esitame siinkohal konkreetsed küsimused koos probleemi selgitusega.


1. Kes saab ning millises osas saab otsustada sõltumata vormist kehtiva akti materiaalse staatuse üle?

Probleemi selgitus: Põhimäärused on avaldatud Riigi Teataja esimeses osas“ Õigustloovad aktid“ (RTS § 2 lg 2 p 5), mitte kolmandas Vabariigi Valitsuse üksikaktide all (RTS § 2 lg 4 p 3). Palume täpsustada Teie vastusest tõusetuvat põhimõttelist küsimust, kas ja millises ulatuses saab kodanik Eesti õigusruumis jätta tähelepanuta kehtestatud akti Riigi Teatajas avaldatud vormi ning tugineda üksnes akti materiaalsele tähendusele, s.h usaldada vaid akti sisu, teha sellest lähtudes ka enda isiklikke valikuid jne. Kui näiteks kodanik jõuab vastu võetud seadust analüüsides järeldusele, et tegu on üksikjuhtumile suunatud otsusega, siis kas kodanikul on õigus rajada oma valikud teadmisele, et tegu pole vaatamata vormile mitte seadusega, vaid üksikjuhtumi otsusega. Ka vastupidi, kui kodanik leiab, et mõni määruse sundvormis antud akt on oma sisult tegelikult haldusakt ning mõni selline on muutunud kehtetuks volitusnormi kehtetuks tunnistamise tõttu (HMS § 93 lg 1), siis kas vaatamata sellele võib sellisest aktist tuleneda siiski õigustagajärgi põhjusel, et sisult hoopis haldusakt kehtib vaatamata hiljem muutunud seadusele (HMS § 61 lg 2). Kas kodanikul on põhjust sääraseid õigustagajärgi karta?

Samuti palume Teie vastusest tulenevalt täpsustada, kas määrusena vastu võetud akt, mis on materiaalselt haldusakt, on vastu võetud õigesti s.t kooskõlas vastavate menetlus- ja vorminõuetega. See küsimus kerkib teravalt eelkõige juhul, kui haldusakti andmisele laienevate menetlus- ja vorminõuete järgimine oleks võinud viia teistsuguse sisuga otsuse langetamiseni (HMS § 58). Kas mõne muinsuskaitseala põhimääruse vastu võtmisel aset leidnud menetlus- ja vorminõuete rikkumist võiks praegusel juhul pidada oluliseks põhjusel, et pole välistatud, et kodanike nõuetekohasel kaasamisel ja ärakuulamisel oleks Vabariigi Valitsus võinud jõuda erinevale lõppotsusele.

Kui vastata toodud küsimustele põhiosas jaatavalt, siis muutuksid kohtuvaidlused aktide vigase vormi üle tarbetuks. Kui aktile saab vastavalt tegelikule sisule materiaalse staatuse anda igaüks ning seda vaatamata formaalselt valitud vormile, siis ei oleks vaja ka kohtuvaidluse tulemusena vastavat akti pelgalt valesti valitud vormi pärast tühistada ega ka tunnistada kehtetuks selle akti vale vormivaliku aluseks olevat seadusenormi. Teadaolevalt on aga Riigikohus seni olnud seisukohal, et kui otsuse formaalne vorm lahkneb asja tegelikust sisulisest staatusest, siis ei too see kaasa n-ö automaatselt akti asendumist teistsuguse sisuga aktiga, vaid viga saab parandada vaid akti andja või siis kohtuvaidluse tulemusena. Vastasel korral ei oleks Riigikohus pidanud oma senises praktikas määruseid valesti valitud vormi tõttu tühistama (vrd siin nt RKÜKo 3-3-1-85-10). Seni on pidanud Riigikohus selgelt vajalikuks määruse tühistamist põhjusel, et tema hinnangul ei võimalda seadusega kehtestatud määruse sundvorm akti andmise menetlusele kohaldada teistsuguseid (nt haldusmenetluse seaduses haldusakti andmisele sätestatud) reegleid (RKÜKo 3-3-1-85-10, p 30) ning teiseks kaitsenuks haldusakti andmise menetlus omaniku ja puudutatud isikute huve ja õigusi paremini kui menetlus määruse andmisel (RKÜKo 3-3-1-85-10, p 43).

 

2. Kui muinsuskaitsealade põhimäärused on haldusaktid, siis kas nad on haldusaktid algusest peale ning kas sisu muutusel on tagasiulatuv mõju?

Probleemi selgitus: Kui algselt määrustena vastu võetud aktid on vahepeal muutunud haldusaktideks, siis tõusetub küsimus, millisel ajahetkel nende sisu muutus, s.t kas nad on haldusaktid algusest peale või mitte. Viitate, et muinsuskaitseala põhimäärus ei ole määrus ka eelnõu seletuskirjas toodud selgituste järgi. Palume Teil tähelepanu pöörata sellele, et seletuskirjas on ekslikult järeldatud, et muinsuskaitsealade põhimäärused on kehtestatud määrustena olukorras, kus seadus neile sundvormi ei kehtesta. [2] Tegelikult on kõik muinsuskaitsealade põhimäärused (v.a Rebala) vastu võetud seaduse redaktsiooni alusel, mis nägi sundvormina ette Vabariigi Valitsuse määruse. Sundvorm kaotati seadusest alles 23.02.2011 vastu võetud muudatusega (RT I, 21.03.2011, 4), ent ühtegi rida põhjendustena tehtud muudatuse kohta seletuskirjast ei leia. [3] Seega oleks ekslik ka järeldus, et vormivaliku vastu eksis üksnes Vabariigi Valitsus. Pigem on Vabariigi Valitsus kehtestanud muinsuskaitsealade põhimäärused määruse vormis kooskõlas sellega, nagu seadus seda algselt ette nägi. Uue muinsuskaitseseaduse seletuskirjas antud selgitusest saab järeldada, et seadusandja on alles uue seaduse vastuvõtmisel hinnanud põhimääruste materiaalset staatust ning leidnud, et määruse vormis antud muinsuskaitsealad muudetakse üldkorralduseks. [4] See tekitab kodanikus segadust. Palume seetõttu võimalikult täpselt määrata ajahetk, millest alates tuleb muinsuskaitsealade põhimääruseid käsitleda haldusaktina.

 

3. Kui muinsuskaitsealade põhimäärused on haldusaktid, siis kas need peavad vastama haldusaktile kehtestatud nõuetele, s.h kas neil peab olema vastavalt ka haldusaktile kohane põhjendus ning õiguslik alus?

Probleemi selgitus: Muuhulgas peab kirjalik haldusakt olema ka kirjalikult põhjendatud (HMS § 56 lg 1). Haldusakti põhjendus esitatakse haldusaktis või menetlusosalisele kättesaadavas dokumendis, millele on haldusaktis viidatud. Haldusakti põhjenduses tuleb märkida selle andmise faktiline ja õiguslik alus (HMS § 56 lg 2). Kaalutlusõiguse alusel antud haldusakti põhjendustes tuleb märkida kaalutlused, millest haldusorgan on haldusakti andmisel lähtunud (HMS § 56 lg 3). Kõikides kehtivates muinsuskaitsealade põhimäärustes on märgitud selle andmise õiguslikuks aluseks vana MukS § 15 lõiked 1 ja 2 ning akti vormiks määrus. Samas õigusnormi, mis oleks sisuliseks aluseks põhimäärustes toodud muinsuskaitsealade kaitse alla võtmisele, põhimäärustest ei nähtu. Selliseks normiks saanuks olla näiteks kasvõi vana MukS § 2, mille kohaselt väärib riiklikku kaitset see, millel on ajalooline, arheoloogiline, etnograafiline, linnaehituslik, arhitektuuriline, kunstiline, teaduslik, usundilooline või muu kultuuriväärtus. Seejuures oleks tulnud märkida, milline vana MukS § 2 kohane alternatiivne alus konkreetsel juhul muinsuskaitsealade kaitse alla võtmise tingis, koos asjakohaste selgitustega faktiliste asjaolude kohta. Ilma selleta on määrustena vastu võetud haldusaktide õiguslikud põhjendused ebapiisavad ega võimalda akti sisulist õiguspärasust hinnata (vrd siin nt Riigikohtu samasugust järeldust looduslike hoiualade osas, RKÜKo 3-3-1-85-10, p 40).

Ka eelnõu kohta käivas seletuskirjas on selgitatud, et muinsuskaitsealaks tunnistamise õigusakti menetlusele kohaldatakse haldusakti andmisele kehtestatud, mitte määruse andmise kohta käivaid sätted sätteid. [5] Kuna haldusakt peab vastama selle andmise ajal kehtivale õigusele ja faktilisele olukorrale, siis tuleb põhimääruseid hinnata haldusakti andmiseks kehtestatud nõuetele nende andmise aja seisuga. Kuivõrd haldusakti andmine nõuab tunduvalt põhjalikumat kaasamist, siis pole välistatud, et menetlusosalise nõuetekohasel kaasamisel ja ärakuulamisel oleks Vabariigi Valitsus võinud jõuda praeguste muinsuskaitsealade kehtestamisel hoopis erinevale lõppotsusele (näiteks vähempiirava otsuseni). Kui õiguskantsler peab määruseid haldusaktideks, siis paistab tegu olevat algusest peale ilmselgelt vigaselt tehtud otsusega.

 

2. Kui muinsuskaitsealade põhimäärused on haldusaktid, siis kas ja mis osas laienevad neile haldusaktide kohta sätestatud õiguskaitsevõimalused?

Probleemi selgitus: Võrreldes määrustega kehtivad haldusaktidele teistsugused vaidlustamise reeglid. Rõhutate oma vastuses, et üldakti ei saa halduskohtus vaidlustada, kuid haldusakti saab, mistõttu olevat haldusakti staatusega akt adressaadi jaoks alati soodsam. Soovime samas tähelepanu juhtida sellele, et üldjuhul on haldusaktide vastu kohtuliku õiguskaitse saamine ajaliselt suhteliselt piiratud. Haldusakti tühistamine on võimalik vaid 30 päeva jooksul (HKMS § 46 lg 1). Ka vaide esitamise tähtaeg on 30 päeva (HMS § 75). Kui üldakti suhtes on igaühel võimalik esitada vaidluses taotlus asjassepuutuva üldakti põhiseadusevastaseks tunnistamiseks, siis üksikaktide puhul on kaebetähtaja möödumine vaidlustamisvõimalusi lõplikult välistav. Palume seetõttu täiendavalt selgitada, miks peate haldusakti vormi muinsuskaitsealade põhimääruste puhul adressaadi õiguste kaitse seisukohast soodsamaks vormiks.

 

4. Kas näiteks Rebala muinsuskaitseala põhimääruse § 6 kehtib või mitte?

Probleemi selgitus: Tõime enda kirjas m.h välja, et näiteks vana ja alates 01.05.2019 kehtetu muinsuskaitseseaduse alusel vastu võetud Rebala muinsuskaitseala põhimääruse [6]§ 6 piirab maaomanike õiguseid ning sätestab konkreetse sisuga kohustusi.  Uus MuKS ei võimalda selliseid piiranguid muinsuskaitseala kaitsevööndile kehtestada. Järelikult on Rebala muinsuskaitseala põhimäärus § 6 uue MuKS-ga vastuolus vähemalt osas, kus on kehtestatud keelud muinsuskaitseala kaitsevööndis tehtavatele töödele. Sellest tulenevalt palume Õiguskantslerilt selgelt vastust, kas Rebala muinsuskaitseala põhimääruse § 6 kehtib EOKL liikmete ja ka teistele puudutatud kodanike suhtes või mitte.

 

5. Millistel kaalutlustel otsustasite mitte sekkuda, arvestades meie pöördumises toodud võrdväärset näidet seoses kalapüügiseadusega?

Probleemi selgitus: Õiguskantsler on oma varasemas praktikas jõudnud sarnasele seisukohale seoses uue kalapüügiseaduse  vastuvõtmisega (kui sätestati õiguslikku ebakindlust põhjustav norm, et varasema kalapüügiseaduse alusel kehtestatud õigusaktid kehtivad m.h pärast uue seaduse jõustumist niivõrd, kuivõrd nad ei ole vastuolus uue seadusega). Oleme küll argumenteeritult näidanud, miks praegusel juhul on tegu sisuliselt samaväärse olukorraga, ent otsustasite siiski piirduda vaid EOKL-ile vastuskirja koostamisega. Palume seetõttu enda kaalutlusi ebavõrdsel tegutsemisel lähemalt avada, mis õigustavad edasiste sammude astumata jätmist.

Tulenevalt eeltoodust palub Eesti Omanike Keskliit, et Õiguskantsler selgitaks ülaltoodu valguses täiendavalt enda kaalutusi valitud seisukoha osas, et vana MukS § 15 lõigete 1 ja 2 alusel määruse sundvormis vastu võetud haldusaktid on kokkuvõttes kooskõlas põhiseadusega.


Lugupidamisega

Eesti Omanike Keskliit



[1] Vrd Õiguskantsleri sõnavõttu päevameedias: „Madise: ametnik peab inimese mure lahendama, mitte seda uksest välja menetlema“, Postimees 10.07.2019. Arvutivõrgus: https://www.postimees.ee/6726494/madise-ametnik-peab-inimese-mure-lahendama-mitte-seda-uksest-valja-menetlema

[2] Vt Riigikogu XIII koosseisu menetluses olnud uue muinsuskaitseseaduse eelnõu (684 SE) seletuskirja, lk 86. Arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/f9ad59dd-ef98-4b2b-b22b-ba8cf4c87154

[3] Vt Riigikogu XI koosseisu menetluses olnud muinsuskaitseseaduse ja sellega seonduvate seaduste muutmise seadus eelnõu (806 SE) seletuskirja. Arvutivõrgus: https://www.riigikogu.ee/tegevus/eelnoud/eelnou/08b5f66f-06b9-9e3d-8503-8772ddc5c635

[4] Vt Riigikogu XIII koosseisu menetluses olnud uue muinsuskaitseseaduse eelnõu (684 SE) seletuskirjas lk 86: „Sisult on tegemist üldkorralduse, st haldusaktiga. Eelnõuga selline muudatus tehakse (eelnõu § 19 lg 3).“

[5] Vt Riigikogu XIII koosseisu menetluses olnud uue muinsuskaitseseaduse eelnõu (684 SE) seletuskirjas lk 86.

[6] Vastu võetud Vabariigi Valitsuse 11.02.2016 määrusega nr 21 (RT I, 16.02.2016, 7). Arvutivõrgus: https://www.riigiteataja.ee/akt/116022016007

Artikli autor / allikas

0Kommentaari
Sisesta kommentaar

Veel uudiseidVaata kõiki